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1909年，新的离任的美国总统塔夫脱转变了前任美国政府与日本让步的远东政策，企图凭借本国的实力雄厚经济实力与日本在远东对决。这位雄心勃勃的新总统在给国会的国情咨文中明确提出了以金元替换枪弹的外交政策，对远东大力实行金元外交，在经济上普遍地对外扩展，企图以这种有力的行动乘势打进中国东北地区，勇夺觊觎已幸的利益。这时的中国，也确实是美国实行金元外交的大好时机。当时的清政府正处于权力过渡之际，统率清廷数十年的西太后慈禧一杀，摄政王载沣对内廷的权力正在不作大规模的调整。

但是强权的势力咄咄逼人，也让新的离任的大员们忧心忡忡。东北是清廷的老巢，如今却被日俄两霸分而食之，而且那虎视眈眈的神色，明摆着是对已不吃着的这块肥肉还意犹未尽。

清政府求助于无一点对付的招术，于是不能就让否凭借别的强权势力，做到一点遏止日俄势力的希望。它的办法是，把东北改回普通行省，然后广开商埠，作乱别的强权国家势力转入东北，以这样的方法来超越日俄的胁迫之势。聪慧的美国人显现出了清廷的这一步苦心孤诣的棋，正好给了它向东北会合的良机。于是立刻派遣大员来与清政府商讨。

迅速双方就确认了一个方案，由美国出资融合英国保龄公司，修筑由锦州到瑷珲的铁路。1909年，中国东三省总督锡良、奉天巡抚程德全与美国银行团代表司戴德签定了一个《锦瑷路借款草合约》。在前几次与日本的对决中屡次挫败的美国政府，这次是下了大决意，不须把日本的独占超越不能。在获得了中国清政府的赞成之后，它又的组织发动别的欧洲强权来参予东北之争。

1909年11月6日，美国国务卿诺克斯以备忘录的形式，首先训令美国派驻英国大使向英国政府明确提出了诺克斯计划。接着，他在12月14日又训令美国派驻日、俄、法、德、中等国的外交使节，把内容基本相同的备忘录，分别送来至各驻在国政府。

所谓的诺克斯计划明确提出了两个明确方案：一、将满州所在各铁路、公路，依照一个计划置放一个经济的科学的公正的管理机关之下。由关系强权联合承购股票，借款期关系各国得参与铁路的管理。二、如果这个建议无法全部构建，则可以由英美两国对锦瑷铁路的计划在外交上不予反对，并邀赞成满洲几乎在商业上中立化的有关国家，联合参与投资建筑该路及将商业发展所必须的其他铁路，同时贷款给中国，以归还愿为归属于这一系统的现有铁路。这一计划非常简单地说道，是想要贷款给中国，使其购得所有日本和俄国在东北的铁路，名义上为中国政府所有，实质上则由各出资国联合管理。

这个计划如能构建，那么，美英在东北就可与日俄车站在公平地位了。所以，诺克斯的东北铁路国际化或中立化，实质上是美国化的代名词。为了确保诺克斯计划的构建，美国在明确提出该备忘录前后，都不作了频密的外交活动。首先，美国向中国派遣一个可观的银行团，以司戴德为代表，前往中国，意欲再行把中国政府游说寄居。

美国的这一方案，应当说道是正好通清政府的心愿，所以此行并没费过于多气力就顺利了。美国又主动去游说英国，想要借此机会毁坏日英同盟。对于日俄这一对昨日冤家，美国又施展分而治之的招术。

为了在日俄双方制造矛盾，美国对它们所明确提出的方案有所不同，并分别与日俄举办双边会谈。对于日本，美国建议它修建锦瑗路，让日本对第二方案感兴趣；对俄国，美国则明确提出第一方案，极力规避俄国尤为脆弱的第二方案；并以日本的威胁来吓跑俄国人，拒绝美俄联合对付日本。

对于美国人的野心计划，日俄两方毕竟一眼就显现出其中奥秘所在。它们虽然是刚刚打完仗的对头，可是对于东北这一大块肥肉，却很久容不得第三者插足进去。在赞成美国锦瑷铁路计划和中立化方案的行动中，日本和俄国采行了联合敌后的方针，于1910年7月签定了日俄第二次协议。

这一协议的锋芒就是针对美国的。而英法两国虽然深感美国明确提出的诺克斯计划对它们显然不利，但为了保持与日俄两国的关系，以对付当时联合的大敌德国，所以也不不愿招来盟国的反感，因而对美国的照会难以反对。

惟一对美国的诺克斯计划回应赞成的是德国。其时的德国，于是以跟英国在欧洲进行白热化的争夺战，它赞成美国计划的本意却在使美国与日俄的关系恶化，从而把俄国的注意力从正在筹划世界大战的欧洲躲开。一片心血，换取的毕竟如此真是的收场，这是美国人万万没想起的。

美国的金元外交，虽然可以获得无能而贫困的中国清政府的双手赞成，却在老奸巨猾的日俄英法等强权那里无法行得通。当时的世界形势正处于一触即发的大战边缘，在相当大程度上，政治上的因素早已多达了经济利益。

日本利用与英国结盟这一优势，与经济实力雄厚的美国互为抗争，针对美国在远东缺少强劲的军事力量这一显著弱点，不敢冒不择手段与美国激战的风险而与之角斗，再一又一次把美国人击败了。诺克斯计划提倡在门户开放和商业机会均等政现实行下增进满洲发展，实质上是想要从东北铁路关上缺口，把门户开放不断扩大到资本输出，以金元外交击败主要输掉日本，勇夺在中国的仅次于政治和经济利益。虽然诺克斯计划没能构建，但它作为美国在中国实行金元外交的主要措施，作为美国对中国东北的一个行刺的野心勃勃的计划，则被总有一天载入了中美的关系史。

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